경남도 제안 ‘행정통합’ 가능성은

광역지자체 간 행정통합 전례 없어
특별자치도 단체장 선출 실현 의문
특별연합 처리 문제 논란 가능성도

19일 오전 경남도청에서 ‘부울경 특별연합 실효성 분석 용역’ 결과가 발표된 뒤 박완수 경남도지사가 자신의 입장을 설명하고 있다. 경남도 제공

경남도가 “실익이 없다”며 사실상 거부 의사를 천명하면서 국내 첫 메가시티 사례가 될 것으로 기대를 모았던 부산울산경남특별연합(부울경특별연합)이 무산 위기를 맞았다. 경남도는 동시에 ‘특별자치도’ 구축을 통한 ‘행정통합’을 새로운 부울경 메가시티 모델로 역제안하며 부울경 협력은 지속하겠다는 모양새를 취했다.

그러나 부울경 행정 전체를 묶는 행정 통합을 위해서는 사실상 처음부터 법적·행정적 절차를 새로 밟아야 하고, 국내에 광역지자체 간 행정통합 전례가 없다는 점에서 어떤 논란과 부작용이 불거질지 예측할 수 없다는 지적이 나온다.

■경남도 특별연합 철회, 왜?

경남도는 광역 연합 형식의 부울경특별연합 추진이 부울경을 하나의 메가시티로 만들기에는 제도적으로 불완전하고, 경남 입장에서는 득보다 실이 많은 일이라고 판단했다. 이날 ‘부울경특별연합 실효성 등에 대한 연구 용역’ 결과 발표에서도 특별연합의 한계와 경남도의 ‘실’에 대한 설명에 대부분 시간을 할애했다. 경남도는 특별연합을 법적·행정적으로 ‘불완전한 기구’로 결론 내렸다. 특별연합이 독자적 권한이 없는 데다 국가 지원 부분도 명확하지 않아 한계가 뚜렷하다고 봤다. 특별연합 구성과 사무 등을 담은 규약도 기존 지자체 개별 사업을 취합한 수준이며 국가 차원의 초광역 협력 사업들은 담기지 않아 특별연합이 제 기능을 못할 것이라고 예측했다.

경남도는 부울경특별연합이 부울경 내부 불균형을 더 심화시킬 수 있다고 우려했다. 하종목 기조실장은 “광역교통망이 확충되면 부산 중심의 빨대 효과가 우려되고, 경남의 서비스 산업과 의료, 교육 등이 부산으로 유출될 수 있다”고 밝혔다. 경남 내에서도 서부경남 소외로 이어질 수 있다고 우려했다.

■행정통합 추진 가능성은

그러면서 경남도는 부울경 협력 대안으로 행정통합을 제시했다. 부울경을 행정적으로 통합해 하나의 특별자치도를 만들자는 제안을 한 것이다. 경남도는 이날 2023년까지 3개 시·도가 관련 조례를 제정하고 추진위를 구성한 후 주민투표, 특별법 제정 등 후속 절차를 밟자는 로드맵을 내놨다. 2026년 지방선거에서는 부울경 통합단체장을 선출하자는 방안도 내놨다. 거부하는 지자체가 나올 경우 2개 지자체가 먼저 통합하자는 보완책도 발표했다. 이날 경남도 발표 직후 부산시가 “행정통합도 수용하겠다”는 입장을 밝히자 곧바로 박완수 경남도지사가 조만간 기자회견을 열고 제안 배경을 설명한 후 이달 안으로 부울경 3개 시·도지사가 회동을 갖고 논의하자는 후속 조치까지 내놓기도 했다.

이에 경남도가 행정통합을 너무 쉽게 생각하고 접근한다는 지적이 당장 나온다. 행정통합은 기존 부울경특별연합의 기존 구조인 광역 연합 형태보다 훨씬 더 나아간 형태라는 점에서다. 20년 이상 메가시티 구축 논의를 이어온 부울경은 행정통합을 늘 논의 대상에 올렸으며 지금도 장기 과제로 남겨 놓고 있다. 그러나 행정통합 추진은 기존 논의를 모두 엎고 법적·행정적 절차를 새로 밟아야 하는 일이다. 우선 3개 시·도 간 합의가 이뤄져야 하고, 다행히 합의가 이뤄져도 주민투표, 특별법 제정 등 부울경 역량만으로 결과를 장담할 수 없는 절차들이 무수히 남아 있다. 파트너인 부산시와 울산시도 행정통합 제안에 마뜩잖다는 분위기다. 부산시는 “행정통합도 적극 수용하겠다”고 밝혔지만 울산시는 ‘원점에서 다시 시작하자’는 제안에 말을 아끼고 있다.

특별연합은 3개 시·도나 중앙 정부가 처리하던 사무를 위임받아 처리하는 형태라면 행정통합 형식의 특별자치도는 기존 자치단체 대신 완전히 새로운 자치단체를 만들어야 한다. 3개 시·도 단체장이 합의한다고 가능한 일도 아니다. 구체적인 추진에 들어간다면 수많은 문제를 해결해야 한다. 특별연합 추진 당시 논란이 됐던 명칭이나 사무소 위치, 의회 구성 논란이 재연될 가능성이 짙다. 나아가 지역 내 국회의원, 시·도의원, 구의원 등의 의원정수나 지역구 조정 등 지역 정치권에까지 영향을 미칠 수밖에 없는 문제다. 3개 시·도 공무원들 역시 관련된다.

김영한 기자 kim01@busan.com , 김길수 기자 kks66@busan.com , 권승혁 기자 gsh0905@busan.com