‘무늬만 자치’… 지역 밀착형 치안 서비스 제공 미흡

경찰이 시내 도로에서 오토바이 위법 운행을 단속하고 있다. 교통 등 생활치안은 지난해부터 자치경찰사무로 분류된다. 부산일보DB

1945년 10월 경찰 창설 이후 우리나라 치안조직은 경찰청장을 정점으로 하는 단일 구조였으나, 2021년부터는 경찰청장의 지휘·감독을 받는 국가경찰, 국가수사본부의 지휘·감독을 받는 수사경찰, 시·도자치경찰위원회의 지휘·감독을 받는 자치경찰로 나눠졌다. 자치경찰제는 여러 준비를 거쳐 그해 7월 1일 전국적으로 본격 시행됐는데, 중앙집권화된 국가경찰 단일 체제에서 벗어나 지역 실정에 맞는 치안 서비스를 제공하는 한편 치안 업무에 지방자치단체도 책임을 지도록 하자는 취지였다.

그런데 시민들은 물론 경찰 스스로도 변화를 체감하지 못한다. 현행 자치경찰제가 여전히 국가경찰의 그늘을 걷어 내지 못했기 때문이다. “무늬만 자치경찰”이라거나 “자치경찰사무는 있으나 자치경찰관은 없다”는 비아냥이 나오는 실정이다. 도대체 무엇이 문제일까.

2021년 1월 이후 조직 개편

국가·수사·자치경찰로 분리

지역자치단체 지휘·감독받는

자치경찰제, 그해 7월 시행

도입 2년 차, 시민 홍보 부족

지방자치법에도 명시 않아

국가경찰 ‘그늘’ 못 벗어나

기초단체와 연계성 높이고

독자적 예산 편성·집행 위해

조직 등 법적 근거 구체화해야

■ 경찰서장도 주민 직선으로?

근래 일선 경찰서장, 정확히는 시·군·구의 자치경찰대장을 주민이 직접 뽑자는 주장이 나오고 있다. 이 주장에는 일리가 있다. 현행 자치경찰제는 광역시와 도, 즉 광역자치단체 단위의 자치경찰제다. 주민이 일상에서 가장 가까이 접할 수 있는 기초지자체 차원의 자치경찰제는 아직 도입되지 않았다. 당연히, 자치경찰제에 대한 주민의 인지도가 낮을 수밖에 없다.

광역 단위로는 주민 밀착형 치안 서비스라는 자치경찰제의 취지를 실질적으로 살리기 어렵다. 지역 사정에 맞는 치안 서비스를 발굴하고 지역 특색에 따른 주민들의 요구를 반영하는 데 한계가 있다. 광역 단위 자치경찰사무 집행에 대해 해당 기초지자체가 비협조적으로 나올 경우 제어하거나 협의할 방도도 권한도 없다. 그래서 자치경찰제를 시·군·구 단위로 확대해 기초지자체와의 연계성을 높이고 지역 자치경찰대장까지 주민이 뽑도록 하자는 것이다. 최근 열린 전국시장군수구청장협의회에서 기초 자치경찰제 도입을 요구한 바 있다.

■ 국가경찰이 자치경찰사무를?

더 근본적인 문제가 있다. 자치경찰사무는 경찰법에 ‘관할 지역의 생활안전, 교통, 경비, 수사 등에 관한 사무’로 규정돼 있을 뿐, 지방자치법에는 명시돼 있지 않다. 자치경찰사무는 경찰 업무 중 일부이지 지방자치사무는 아닌 것이다. 이 때문에 관련 사무의 집행 절차에 혼란이 발생하고 있다. 가장 심각한 부분이 자치경찰사무를 담당하는 공무원의 신분이 국가경찰이라는 점이다.

시·도자치경찰위원회는 자치경찰을 지휘·감독한다지만 독자적인 집행기구가 없다. 시·도자치경찰위원회가 지시 사항을 공문으로 시·도경찰청에 보내면 시·도경찰청장이 이를 해당 경찰서에 지시하게 된다. 자치경찰제라고는 하지만 진정한 자치경찰은 없고 기존 단일 국가경찰 조직을 그대로 유지하고 있는 셈이다. 이로 인해 시·도자치경찰위원회는 실질적으로 지휘·감독권을 행사하지 못하고 단순 심의·의결 역할에만 머무는 처지가 될 수밖에 없다. 시·도자치경찰위원회의 그런 위상을 엿볼 수 있는 상징적인 사례가 있다.

■ 지구대·파출소는 못 내놓겠다?

시민 생활과 가장 밀접한 경찰 조직인 지구대와 파출소는 원래 각 경찰서 생활안전과 관할이었다. 그런데 자치경찰제 도입 직전에 경찰청이 ‘직제 시행규칙’을 고쳐 지구대와 파출소 운영·관리 부서를 112치안종합상황실로 바꾸었다. 이로써 지구대와 파출소가 범죄 예방을 목적으로 하는 생활안전 업무보다 112상황실의 출동 지령에 의해 범죄 사후 대응 조직으로 기능할 가능성이 커졌다. 시·도경찰청 내 자치경찰사무 관련 부서의 조직·업무 조정은 경찰청의 단독 소관 사항이며, 시·도자치경찰위원회는 그와 관련해 아무런 권한을 갖지 못해 벌어진 일이었다. 문제는 지구대와 파출소가 112종합상황실로 편제되면서 앞으로도 시·도자치경찰위원회가 지휘·감독권을 행사할 여지가 없어졌다는 점이다. 생활안전이라는 자치경찰 업무를 최일선에서 수행해야 할 지구대와 파출소가 국가경찰 업무에만 치중하게 된 것으로, 자치경찰제 도입 취지에 역행한다는 비판이 일고 있다.

지구대·파출소 직제 개편은 국가경찰 조직이 자치경찰제에 얼마나 부정적인지를 분명히 일깨워 줬다는 지적도 있다. 경찰 인력의 대다수를 차지하는 파출소와 지구대에 대한 관할권을 놓지 않겠다는 경찰청의 전략적인 방어라는 해석이 그렇다.

■ 인사권·예산편성권은 언제쯤?

경찰청장은 시·도경찰청장을 임용할 때 관련 법에 따라 시·도자치경찰위원회와 협의해야 한다. 하지만 세부 규정이 없어 형식적 협의에 불과한 실정이다. 또 시·도자치경찰위원회는 일선 경찰서장의 자치경찰사무 수행을 평가해 경찰청장에게 통보하고 경찰청장은 이를 인사에 반영토록 하고 있지만, 그 비중이 2%에 불과해 실효를 기대하기는 어렵다. 고위 경찰 인사에 시·도자치경찰위원회가 아무런 영향을 미치지 못하는 구조인 것이다. 자치경찰사무를 담당하는 공무원에 대해서도 시·도자치경찰위원회의 인사권은 제한적이다. 이들에 대한 승진이나 전보 등 인사권은 갖고 있지만, 승진심사위원회 구성 같은 실질적 권한은 각급 경찰서에 있기 때문이다. 일선 경찰들이 기존 국가경찰 조직의 눈치만 살피고 자치경찰제에 대해서는 부정적 인식을 갖는 이유가 거기에 있다.

거기다 시·도자치경찰위원회가 독자적으로 예산을 편성·집행할 수 있는 명확한 법적 근거가 없다. 현행 경찰법에는 자치경찰사무의 인력이나 장비 등에 드는 비용은 국비로 지원토록 하고 있으나 신규 사업비나 후생복지비 등의 지원 규정은 없다. 2023년부터는 기존 국비 사업비도 각 지자체가 떠안아야 할 형편이지만 그에 대한 법 규정조차 현재로선 미비한 상태다.

■ 과거로 회귀? 천만부당!

사실 이런 문제점들은 자치경찰제 시행 전에 이미 숱하게 논의됐다. 그에 따라 당초에는 자치경찰 조직과 인력을 국가경찰에서 완전히 분리시키는, 이른바 이원화 경찰체제를 도입하려고 했다. 그러나 어찌 된 셈인지 그 시도는 무산되고 지금처럼 기형적인 자치경찰제로 시행됐다.

새 정부 출범을 앞둔 지금 자치경찰제는 원래 계획대로 국가경찰에서 완전히 분리된 체제로 개선해야 한다는 목소리가 높다. 국가경찰은 전문적인 형사사법기관으로 자리매김하고, 자치경찰은 지역 치안에 대한 실질적인 권한과 책임을 갖는 주체로 거듭나야 한다는 것이다.

이를 위해선 제도 개선이 필수적인데, 지방자치법 등 관련 법령을 고쳐 자치경찰사무를 지자체의 자치사무로 규정하는 일이 시급하다는 지적이다. 자치경찰의 개념과 조직, 인사와 예산에 관한 법적 근거를 구체화하자는 것이다.

일각에선 자치경찰제를 무력화하려는 시도가 곳곳에서 보인다며 다시 국가경찰 단일 체제로 돌아갈 수도 있다는 의구심을 제기한다. 자치경찰제는 숱한 어려움을 이겨 내고 일궈 낸 경찰 개혁의 소중한 성과다. 이를 폐기하고 과거로 회귀하는 것은 있을 수 없는 일이다. 온전한 자치경찰제의 시행이 자치행정, 자치교육에 이어 자치분권을 완결하는 일이기 때문이다.

임광명 논설위원 kmyim@busan.com