부산대 법학전문대학원 교수·한국공법학회장

지난달 야당 주도로 양곡관리법 개정안이 63.5%의 찬성률로 가결된 후 정부로 이송되었지만, 윤석열 대통령은 4월 4일 이 법안에 대해 거부권을 행사했다. 이후 4월 13일 이 법안은 국회 재표결에서 재석 290명 중 찬성 177명, 반대 112명, 무효 1명으로 결국 부결됐다. 그리곤 대통령의 법률안거부권의 정당성에 대한 이견(異見)들이 쏟아지고 갈라진 농심(農心)에 대한 우려의 목소리가 커지는 등 그 후폭풍은 계속되고 있다.

현대적 권력분립원리는 견제와 균형(Check ＆ Balance)의 기능적 권력 통제를 본질로 한다. 그래서 우리 헌법도 입법의 중심적인 역할은 여전히 국회에 두면서도, 입법 과정과 결과에 대한 다른 국가기관들의 견제적 기능을 동시에 구조화하고 있다. 정부의 법안제출권, 헌법재판소의 위헌법률심사권, 대통령의 법률안거부권이 그 예다.

법률안거부권은 국회 견제의 의미

대통령도 입법권 정지 정당성 있어야

입법 과정 견제와 균형 잘 작동하길

법률안거부권이란 국회에서 의결되어 정부로 이송된 법률안에 대하여 이의가 있는 경우에 대통령이 이의서를 붙여 국회에 환부하고 그 재의를 요구하는 법률안 재의요구권(再議要求權)이다. 헌법 제53조에 규정된 법률안거부권은 제헌헌법에서 명문화된 이래로 의원내각제를 채택했던 제2 공화국을 제외하고 현재까지 유지되어 온, 대통령의 국회에 대한 견제 수단이다.

다만, 법률안거부권의 본질은 국회에 대해 재의결 요구 권한이라서, 영구적이고 종국적인 거부 효력은 없다. 국회의 재의결이 있을 때까지 법률안의 법률로서의 확정을 정지시키는 정지적 기능을 가질 뿐이다. 그래서 국회가 이에 대해 국회 재적 의원 과반수 출석과 출석 의원 3분의 2 찬성으로 다시 의결하면 그 법률안이 법률로 확정되는 한정적 거부권의 성격을 갖는 것에 그친다.

우리 헌법상 대통령은 헌법 수호 의무를 진다. 이러한 대통령의 헌법 수호 의무를 뒷받침하기 위해서 대통령에게 법률안의 실질적·형식적 심사권으로서 법률안거부권을 인정한 것이다. 따라서 대통령이 법률안거부권을 행사한 경우 중요한 부분은 대통령이 법률안을 거부한 이유인 ‘법률안에 대한 이의(異議)’가 무엇인가이다.

그 이의의 내용에 대해 헌법은 규정하지 않았다. 하지만 국회의 입법권을 정지시키는 것이 정당화될 수 있을 만한 합리적인 이의가 있어야 한다. 헌법 해석상 인정될 수 있는 사유로는 그 법률안이 위헌적인 법률안이라거나 국익에 반하거나 집행 불가능, 예산상의 뒷받침이 없는 경우 또는 법률의 체계 정합성 위반인 경우 등을 들 수 있다.

법률안거부권은 미국 대통령제에서 행정부가 갖는 유일한 입법부 견제 수단으로 발달한 제도로, 헌법 수호와 대통령제의 방위 수단으로 여겨져 왔다. 연방주의자 백서(Federalist Papers)에서도 대통령의 법률안거부권은 입법을 신중하게 하도록 하며, 부당한 입법으로부터 헌법 질서를 유지하고, 공공성에 적대적인 세력으로부터 공동체를 보호하며 나아가 소수자를 보호하는 기능을 한다고 평가했다.

제헌 이래 대통령의 법률안거부권 행사는 모두 67차례 있었고, 1988년 이후 제6 공화국 헌정 체제에서 대통령의 법률안거부권 행사는 총 17차례 있었다. 그런데 이 중에서 국회 재의결을 통해 최종적으로 법률로 확정된 경우는 1건(5.8%)에 불과하고, 16건은 재입법에 성공하지 못했다. 결과치만 본다면, 제6 공화국 헌정에서 법률안거부권 성공률이 94.2%에 이른 것이고, 이는 대통령의 거부권이 유의미한 대국회 견제 수단으로 기능했음을 의미한다고도 할 수 있다.

숙의는 국회 입법 과정의 핵심이고 시끄럽고 비용이 많이 드는 합의제 의사 결정 기구 운영의 핵심 이유다. 그래서 숙의를 잊은 선심성 국회 입법은 입법하자라 할 만하다. 정당의 소속 국회의원에 대한 기속이 강력한 한국 정치 현실에서, 입법의 중대한 하자를 법률 효력 발생 전에 사전적으로 교정할 수 있는 유일한 기회는 대통령 거부권 행사다. 특히 여소야대 혹은 분점정부의 상황에서 실질적 의미의 권력분립 실현이라는 의미 있는 역할을 수행할 수 있다. 다만 거부 사유의 정당성은 대통령도 우리 국민들을 납득시킬 수 있어야 한다.

다시 더불어민주당은 간호법 제정안과 의료법 개정안 처리 강행을 공언하고 있다. 모든 법에는 그 법과 관련된 다양한 국민들이 있게 마련이다. 그들을 대립으로 몰아가거나 한쪽만을 편드는 섣부른 입법이 아니라 다 같이 갈 수 있는 방안을 숙의하는 입법 기술자와 견제자의 역할을 기대하는 게 망상이 되지 않길 기도해 본다.